社会养老保险制度改革应纳入法制化轨道
社会养老保险制度的出现是人类社会发展到一定阶段的产物，是工业化、城市化、市场化和现代化的必然结果。它是公民享有的一项基本权利，是人类文明进步的一个重要标志。而国家与社会通过国民收入再分配，运用立法手段来保证社会成员“劳者得息”和“老有所终”，则是19世纪末和20世纪初的事情。无论是最早实施社会保障制度的德国，还是紧随其后建立社会保障制度的西方其它国家，无不是通过立法程序来推行其退休养老保险制度，即通过国家立法机关(议会或国会)或者授权的政府部门制定、颁发《社会保障法》或单行的《养老保险法》来实施其养老政策。这些国家大都把社会养老保险看作义务性或强制性的，要求每一个雇主或雇员都必须参与一定的社会养老保险体系，并通过立法规定明确的权利义务，由司法部门监督执行。据统计，目前世界上有145个国家实施了程度不同的社会保障立法，其中以退休养老保险立法为最，达到128个国家。
我国从1953年起正式开始实施退休养老制度，1986年推行职工社会养老保险制度，取得了一系列令人瞩目的成就。它对保障退休职工的基本生活，激发广大在职职工的工作积极性和创造性，充分体现社会主义制度的优越性，发挥了非常重要的作用。但是，我国的职工养老保险制度的实施，主要依靠行政手段推行，尚未纳入法制化轨道。既缺乏综合性的《社会保障法》，也未颁布单行的《养老保险法》，存在制度上的空白点，出现了一些无法可依、无章可循的现象。随着社会主义市场经济体制的建立和发展，特别是在构建现代企业制度的进程中，我国传统地社会养老保险制度中的一些深层次问题和矛盾逐渐暴露出来，使企业走向市场以及劳动力自由流动面临重重障碍。因此，加快社会养老保险方面的立法步伐，己刻不容缓。
一、我国社会养老保险制度的现状与问题
新中国成立以后，政府立即着手建立社会保障制度。1950年10月27日公布了《中华人民共和国劳动保险条例》草案。草案公布的当天，人们争相购阅，奔走相告。《劳动条例》对工伤、残疾、死亡、养老和生育都作出了明确规定，于1951年2月26日正式颁布实施。但由于十年动乱的破坏，整个社会保障事业陷入瘫痪。直至改革开放以后，才重新在全国范围内开展一系列社会保障工作的试点，其中尤以职工养老保险制度方面的改革最为突出。诸如对全民和集体大企业实行了以县市为单位的退休养老社会统筹。到1990年底，全民所有制大企业实行社会统筹的市县已达2270个，占全国县市的96%，京津沪、福建、江西五省市实行了省级统筹;集体所有制企业实行统筹的县市达1600个，占总数的60%。从职工人数来看，到1991年底，参加养老保险社会统筹的在职职工已达6000万人，占有全国国有企业职工总数的8200，离退休人员参加统筹的1200万人，占有国有企业离退休人员的95%，而到1994年底，全国国有企业职工养老保险已全部实现市县级社会性统筹，有13个省、自治区、直辖市实行了省级统筹，16个省建立了省级调剂金;全国集体企业的养老保险社会统筹已达2024个市县;社会养老保险的覆盖面正在扩大到非公有制企业，有近1000个市县的非公有制企业参加了社会统筹的养老保险。全国参加社会养老保险的职工人数已8750万，离退休人员参加的有2030万。另外，个人缴纳部分养老保险费用的制度也在逐渐推广，首先是对新招收的合同制工人实行了个人交纳部分养老保险费的办法。新招收的合同工人按本人标准工资的3%交纳保险费，职工所在单位按工资总额的15%交纳。不过，这些改革从整体上来看还是初步的，根本性问题尚未触及到。而且我国现行的社会养老保险所隐含的那种计划体制的“烙印”还未彻底消除。它们的弊病在社会主义市场经济体制日趋完善和现代企业制度的培育过程中表现得越来越明显。归纳起来，主要问题有:
1、管理模式混乱无序。按照国务院规定的管理权限，职工退休养老保险应该集中管理。但在具体操作过程中，长期存在劳动部、人事部、民政部、卫生部、财政部、总工会、中央组织部以及中国人民保险公司等多个部门分散管理的状况。由于政出多门、多头管理，结果造成互相掣肘、推诿扯皮，失去了其综合平衡的功能。加之一些部门和行业争办养老保险，人为地割裂了社会养老的统一性。实际上，早在1986年7月，国务院就在《国营企业实行劳动合同制暂行规定》中明确规定，劳动合同制工人退休养老保险工作由劳动部门所属的社会劳动保险机构管理。但在具体实施过程中，却阻力重重。于是，国务院在1992年5月修改上述规定，使得铁道、邮电、水利、电力、建筑等五大部门的职工养老保险从社会劳动保险机构中分离出来，“部门保险”、“行业保险”走向公开化、合法化。而1993年10月国务院下发《关于企业职工养老保险统筹问题的批复》，交通、煤炭、银行、民航、石油天燃气总公司、有色金属工业总公司的职工养老保险也相继脱离社会劳动保险机构。不仅如此，人事部也不甘落后，力图把行政事业单位职工的养老保险统到自己门下。到目前为止，实行养老保险系统统筹的已有11个行业。这种条块分割的“行业保险”格局使原本散乱的养老保险体制更加分散了，与实现养老保险管理社会化、统一化的预期目标背道而驰。其后果相当严重:一是人为地给建立全国统一的社会保险管理机构设置了新的障碍，影啊宏观综合平衡和社会化管理程度的提高。二是增设职能相同的机构，既不利于精简机构，又不利于降低社会保险管理的成本，造成本已有限的社会保障资金浪费严重，甚至在部门利益的驱动下挪用、挤占养老基金。据劳动部不完全统计，截止1994年底，各地政府和有关部门擅自动用养老基金尚未归还的约45亿元。三是分散管理、政出多门、争权的多、管事的少，相互之间缺乏有机联系与统一协调，造成养老保险费用负担畸轻畸重，弱化基金收缴的强制性和权威性，损害养老保险制度的信誉，阻碍了社会保险事业的全面推进。四是“封闭式”的保险既削弱了基金的社会调动功能，又容易造成效益好与效益差的行业职工养老保险待遇走向两极，加上缺乏监督机制，某个行业不承担其职工的退休养老费，将包袱抛给国家，又会加重政府的负担。
2、养老保险对象的涵盖率低。我国职工养老保险制度要体现社会公平，在空间上必须涵盖全社会的劳动者(不仅仅是城镇的劳动者，还应该包括农村的广大劳动者);在时间上必须覆盖劳动者自身再生产的全过程。然而，在现实生活中，我国目前享受社会养老保险的人数只占全社会劳动者少、数的1/3，其中城镇享受养老保险的人数占城镇劳动者人数的82%，而广大农村享受社会养老保险的人数仅占农村劳动者人数的2.6%。可见，我国社会养老保险的覆盖面还很窄，仍有2/3的劳动者处于“安全网”外。城镇个体劳动者、三资企业和私营企业的职工，以及农村的广大劳动者，均未享受养老保险待遇。究其原因:一是政府决策的局限性。国务院虽然颁布了一些有关职工养老保险方面的文件，例如《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，但这些文件仅适用于全民所有制企业，城镇集体所有制企业参照执行，而三资企业和私营企业的职工、个体劳动者以及行政事业单位的干部的养老保险问题还无章可循。广大农民的养老保险问题，虽然国务院在1991年授权民政部制定了《县级农村养老保险基本方案》，但仍处于试点阶段，从山东开始，至今全国也只有900多个县在进行试点，并未全面推广。二是有关规定缺乏强制性，在具体操作中随意性太强。一方面是企业不愿“投”，那一些三资企业和私营企业不愿为员工投养老保险金，员工则因职业的暂时性和流动性而不强求，甚至不知道养老保险制度为何物。至于那些私营企业主和个体劳动者，没有强制进行养老保险，更是乐于“自我保障”。另一方面是社会保险机构不愿“保”。对于那些效益差、退休职工多的小集体企业及私营企业和个体劳动者的养老保险，一些社会保险机构并不热心或将其拒之门外。此外，还由于目前采用修正混合式统筹养老保险金的办法，存在挖好企业的“肉”补差企业的“洞”的缺陷，一些养老负担轻的企业以种种借口拖欠甚至拒缴保险费，使覆盖面本来就不宽的社会养老保险制度涵盖率更低了。
3、筹资方式单一，导致权利与义务脱节。在现行职工养老保险制度下，很大程度上是沿袭了传统的筹资方式，退休养老费基本上由国家或企业承担，职工在职期间不承担交纳养老保险金的义务(合同制职工除外)，但却在退休后享受领取养老金的权利。虽然，1994年铺开的全面改革要求由国家、企业、个人三方负担，个人缴费制度在全国由点到面逐步推行，但并未从根本上解决间题。据不完全统计，1994年度收缴的全部养老基金中，保险对象个人缴纳部分仅占8.5%。这种筹资方式，随着退休人员的不断增加，将导致国家和企业的负担越来越重。例如，1978年前，全民所有制企业和县以上大集体企业的养老费用仅17.3亿元，到1989年增加到375亿元，增长21.7倍。照此速度增长下去，到2000年将达到1100亿元。如此庞大的费用.不仅加重了国家和企业的负担，而且增加了劳动产品的成本费用，降低产品的竞争力。与此同时，职工自我保障意识以及参与社会保险的责任感和义务感淡漠，职工对企业的依赖感进一步强化，从而制约劳动力的自由流动和国有企业内部改革的深化。另外，我国现行养老保险制度在实施过程中，由于没有明确、详尽的法规约束，出现了少数人钻社会养老保险制度的空子，骗取养老费用;还有一些)、退休(少数少、是以种种理由提早退休的)后又就业，不仅拿劳动报酬，而且领养老金，其收入远远高于做同一份工作的年轻少、。这就使得一些所享有的权利同他们所尽的义务和责任明显地不对等。
4、缺乏养老储备金的积累机制，后劲不足。我国现行的养老保险制度在资金的筹集上依据“以支定收，略有节余”的原则，实行现收现付的筹资模式，没有建立储备基金。这种模式是先测算短期办(一般为1年或2-3年)退休养老费用的实际需要额，然后本着收支平衡的原则，以支定收，将这笔费用按比例分摊到参加保险的各个单位。其统筹基金基本上用于现期支付，积累率低，存量不足。而我国人口老龄化趋势发展迅速，退休职工越来越多，预计到2020年，我国将进入人口老龄化的高峰，在职员工与离退休人员之比将为2:1。按目前的筹资模式，则意味着到时一个退休人员的养老费只能从两个在职职工当年的劳动收入中提取。从养老基金的收支情况看，全国1985年的离退休费用为145亿元，1990年达到466亿元，预计2020年将达到8000亿元。而全国养老保险基金从1986年实行统筹到1991年底，总共只结余150亿元，每年积存仅30亿元左右。如果按目前现收现付的模式筹资,2020年的养老基金收支相抵将出现539亿元赤字。可见，现行这种缺乏积累机制的养老保险制度将遇到严峻的挑战，难以承受人口老龄化所需要支付的巨额养老费用。
5、养老保险金的计发标准杂乱无章。许多国家在其养老金的计发标准问题上存在争论，如领取养老的年龄条件以及退休后再就业如何发放养老金等等。我国由于没有统一的立法，在这方面显得更乱。在实际操作中，我国现行的养老金计发是以职工的标准工资为基数，按连续工龄规定比率，一次性确定终身退休金数额。但却政出多门，缺乏统一的标准。例如，离退休干部的待遇由党的组织部门负责，全民所有制企业的退休干部和职工的退休养老待遇由劳动人事部门确定，城镇、区、县以上的集体企业的单位退休养老待遇基本上处于自理，农村更是“家庭自保型”。而且，近几年的收入结构发生了显著的变化，标准工资在实际收入中的比重明显降低，加之非国有企业和城镇个体无标准工资可言，也使得我国有关部门关于养老保险金计发办法难以具体操作和推广。
6、养老保险金未纳入保值增殖系统，与物价变化因素脱钩。由于养老保险具有现时投保延期支付的特点，因而逐步积累起来的基金能否满足若干年以后职工退休养老的需要，这是夕、们普遍关心的一个间题。我国在八十年代改革开放初期，物价一般比较稳定，尤其是基本生活必需品的价格变动较小，因而退休养老金按规定领取，可以保证基本生活。但自我国改革开放的进一步深入，特别是随着物价改革的全面推开，物价的不断上涨，而养老金未纳入保值增殖系统，同物价变化因素缺乏联系，一些离退休职工领取的养老金无法保证基本生活需要。尽管在工资改革中也调整了养老金，但是一直未使离退休职工的收入水平同物价变动达到同步，离退休职工不满意，而政府在工资改革中调整养老金，也增加了工作难度。加之现行养老保险制度将养老保险基金普遍存放在银行.由于银行利率赶不上物价上涨和通货膨胀率上升，造成逐年贬值。而以后长期社会保险待遇要与社会平均工资挂钩，企业和个体不可能再拿出钱来弥补物价上涨造成的缺口。如此.将有损养老保险的保障功能，无法发挥正常作用。
总之，我国现行养老保险制度将责任和义务高度集中于企业和政府，企业职工社会养老保险存在的非社会性.养老保险涵盖率低.管理模式的非科学化和短期行为趋势，使得它与我国社会经济发展水平越来越不相适应.无法满足生产力发展和市场经济稳定健康发展的客观要求，亟待寻求有效的完善途径。
二、社会养老保险立法的指导思想和基本原则
我国现行社会养老保险制度所存在的种种问题，固然有多方面的原因，但主要还是国家立法滞后，制度和办法不完善、管理体制的非科学性等造成的。解决的根本出路在于深化改革，通过国家立法，逐步建立起覆盖社会全体劳动者、基金合理负责、基本保险与补充保险相结合的全方位、多层次、一体化的社会养老保险制度。
我国社会养老保险法应以建设有中国特色的社会主义理论为指导，从保障社会成员“老有所养”的基本点出发，减轻企业和政府负担。增强企业活力，服务于社会主义市场经济。在这一基本思想指导下.我国社会养老保险法的构建应考虑遵循以下基本原则:
1、社会化原则。目前，我国社会养老保险尚未完全跳出“企业保险”的樊笼，却又陷入了“行业保险”的误区，“‘社会保险”仍是图有虚名。因此，应尽快通过立法改变这一不利于养老保险社会化管理的多头混乱局面，用专条专款明确规定统一的社会养老保险管理机构的权责，由它实行养老保险金的统一征集、统一管理和统一支付，实现养老保险的社会化和统一化，发挥其互济功能，使劳动者获得公平、合理的社会养老保险待遇。
2、全面维护劳动者物质帮助的原则。基本要求是:①保护的面要广，应当将所有劳动者纳入立法保护范围。就目前而言，要进一步扩大养老保险的覆盖面，超越“身份”和所有制及用工形式的限制，城镇所有的劳动者都应享受社会养老保险，特别是个体、私营企业要尽快纳入社会养老保险范围，以利民营经济的发展。同时也要尽快完善三资企业的养老保险机制，通过立法来保证其实施。对农村的养老保险，也应尽快纳入法制轨道，以促进农村现代化的发展，缩小城乡差别，保持社会稳定和全面进步。②保险项目要合理，使劳动者真正达到“老有所养”的目标，安度晚年。也就是说，社会养老保险待遇不仅仅是领取维护生活的养老费，还应包括医疗费、丧葬补助费，甚至还应包括供养亲属的抚恤费、救济费等。③保险待遇的水平要适当，与社会生产力水平以及各方面的承受能力相适应，并注意随物价上涨和社会经济发展水平的变化而作相应的调整。从目前来看，我国社会生产力总体水平还不高，社会产品还没有极大地丰富，政府、企业和个人的承受能力比较脆弱，这就决定了我国社会养老保险在满足基本生活需要的基础上，从温饱型向小康型过渡，而不能盲目追求西方国家养老保险的那种高福利待遇，以免染上“福利综合症”。
3、公平和效率相协调的原则。在保证效率的同时兼顾公平，既要鼓励劳动者为社会多作贡献，同时又要保证退休养老人员的基本生活，只是其保障程度、水平不能超出经济发展的阶段，不能以排斥效率为代价，也不能显失公平。具体要求:①将职工基本养老金的支付与所在企业的所有制性质、效益水平和在职身份脱钩，统一给付标准;②养老保险基金的筹集、积累和发放办法，要考虑到今后较长时期物价、生活水平的变动趋势，确定合理的调节方式，保证不同时期生活水平的一致性，并禁止退休后再就业时领取“双工资”的现象出现;③确定能够承受的个人缴费比例，暂时可对城镇和农村实行两套标准，以后再逐步实现统一的缴费比例和待遇标准。
3、社会养老保险机制在具体运作中出现的一些混乱现象，必须通过立法来治理。由于我国社会养老保险缺乏集中管理，各部门分别制定政策，相互之间缺乏有机联系与统一协调，导致政出多门、互相冲突和矛盾。例如对工龄的规定，从中央到省市，从军队到地方都有各自的规定，种类繁多，十分混乱。再如固定工和合同制工人、干部和工人、全民所有制企业职工和其它所有制的劳动者、城镇劳动者和农民，分别采取不同的退休养老办法，形成多轨制，影响社会养老保险制度的推行和劳动力的正常流动。这些问题都需要依据《社会养老保险法》的具体规定来解决。
4、促进社会养老保险制度的科学化、规范化。立法是在对社会养老保险问题进行科学研究的基础上，加以规范化、明确化、条文化的结果。通过立法，许多难以定性、悬而未决的问题将得到初步解决。如我国目前社会养老保险制度不是经过立法程序以法律法规来实施，而是以政策性文件或极不规范的“通知”、“意见”、“办法”、“复函”等形式来规定的，缺乏强制性和权威性，约束力不强，许多人视而不见，自行其事。因此，急需科学的立法来规范。
5、社会主义市场经济健康发展的内在环节。从各国发展市场经济的实践来看，国家干预是必不可少的，而干预手段则首推法律调控手段。因此，我国在发展市场经济过程中，注重用立法构建公平，合理的社会养老保险体系，绝不是某种可有可无的外在补充，或某种安民、养民的权宜之计，而是我国社会主义市场经济体制完善的内在环节，是国家宏观调控的重要手段。
总之，社会养老保险制度作为国家重要的政策，需要立法手段来保障其严肃性、权威性、强制性和约束力;作为劳动者享有的一项基本社会权利，需要通过立法来明确其权利义务，规范运作行为。可以说，社会养老保险制度的创建和推行过程，就是社会养老保险立法的制定、执行和完善过程。
