亚太养老金制度及其改革趋势
作者：北宸人力 |
发布时间：2017-09-13 |
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一、前言
亚洲人口结构正面临剧烈且重大的挑战，整个亚太地区未来的养老金体系景像正在成形。
亚洲拥有全球六成人口，正面临全球最为剧烈的人口结构转变。2050年，亚洲平均老亚太老年人口比例年人口依赖比率预计将从目前的10%增加近3倍，至27%，而某些国家甚至可能高达70%。
随着经济快速发展，及都市化程度日益增长，亚洲传统家庭结构也日趋解体，并引发剧烈社会经济变革。直至最近，在亚洲，老年人多半依赖子女奉养，在欧洲相当普遍的养老金准备，在亚洲尚属特例，并非常态。
亚太各国家和地区政府已开始建构稳健与财务健全的养老金制度，以应对未来需求。亚洲政府正试图避免重蹈西欧国家的覆辙—西欧的错误正是在于迟迟未能推动全面性的养老金改革。本报告将着重探讨亚太地区正在发展中的养老金制度，检视个别地区或国家为应对迫在眉睫的老年人口贫困问题而增加养老金覆盖率及提供充足的收入替代的种种做法，并分析亚太地区未来养老金市场的成长前景，同时也是德盛安联资产管理在出版西欧、东欧国家养老金制度报告后，系列养老金制度研究报告一部分。
亚太各国在养老金改革的步调上颇多差异。其中，澳大利亚改革压力最小，其养老金制度为全球所称道，能够为所有人口提供长期、财务健全的养老金收益，足以满足其财务需求。改革压力最大的则是印度，该国只有9%的工作人口加入各种养老金计划中，而政府也才刚刚推动养老金改革，以期弥补现有养老金制度的种种缺失。
亚太地区政府面临的挑战是，在老年人口快速增加的情况下，必须在极短时间内做好养老金准备。他们已经开始在强制性或自愿性的养老金制度中推行基金式养老金计划。
我们预计，至2015年时，亚太养老金资产将较目前成长逾250%，金额从1.1万亿欧元扩增至2.9万亿欧元。以规模计，日本是亚太最大的养老金市场，然而在未来10年内，预期其养老金资产将不再明显增长。人口最多的中国内地与印度将最具成长潜力，终将成为全球最大养老金市场。
当前，随着全球养老金储备缺口愈来愈大，养老金资产管理将逐渐成为讨论重心。由专业资产管理者进行养老金投资，将影响退休人士所能取得的养老金福利水准与养老金制度的整体筹资成本。强化投资回报是民营资产管理业者的核心竞争力之所在，因此，基金亚太地区政府养老基金资产表式养老金的资产应由民营部门管理。投资监管应强化养老金投资组合最优化的过程，而不应干扰这一过程。卓越的投资解决方案有助于缓解养老金改革压力与全球养老金制度提存不足的问题。
(高柏瀚Johann Goldbrunner，德盛安联资产管理集团董事)
在本报告中，我们集中关注亚太经济体中较为重要的养老金市场，深入探讨澳大利亚、中国内地、中国香港、印度、日本、新加坡、韩国、中国台湾与泰国等市场。这些国家和地区发展情况互异，有的已高度工业化，有的尚处在发展中，而发展上的重大差异亦反映在其对应的养老金制度上：当工业化国家，如日本及澳大利亚的养老金制度几乎已涵括所有人口之际，包括中国内地在内的其他区域的养老金制度仅涵盖少数人口。
二、亚太养老金市场全景
养老金制度通常由几个部分——又称“支柱”——组成，以满足老年人口收入的不同目的。本报告中，我们将依循经济合作与发展组织(OECD)定义之“三个支柱”养老金制度。虽然近期世界银行提出最新的“五支柱”养老金制度架构，但本报告中并未引述相关定义。
我们在此将公共管理的、通常将受益基准制(defined benefits，简称DB)与随收随付制结合的养老金制度称为“第一支柱”，其主要目的在于经常性收入再分配，以及避免多数老年人口面临贫穷困境；由私人管理、通常与雇佣合约结合的，构成养老金安排的“第二支柱”；“第三支柱”则包含自愿性的个人养老金安排，通常是以储蓄与年金架构的方式呈现。
亚太各国养老金制度发展情况相当多元化，各区域改革需求亦各有不同。为了表达不同的改革需求，安联集团经济研究中心推出“养老金改革压力量表”，将该国养老金制度目前与未来前景综合考量后呈现在量表中。
(备注：安联集团经济研究中心分析各国目前与未来人口情况、政府财政、养老金制度的主要特色，以及已经推动的改革可能塑造出的养老金制度未来样态等，构建出“养老金改革压力量表”。此一指标原本应用于欧洲国家。由于新兴亚洲经济体完整资料取得不易，无法直接把新兴亚洲纳入指标中。为了提供简单易懂、让读者一看就能了解养老金制度的情况，我们延伸部分变量的定义，以将这些资料套用至量表中。当可以取得更佳资料时，或许部分亚洲国家的指标值有些许改变。但即使有上述缺憾之处，我们依然可以得出相当清晰的图像。指标分数愈低代表改革需求愈低。澳大利亚在本报告所研究的亚洲经济体中排名最高(分数最低)，印度计量出分数最高，养老金改革压力最大。日本还有许多功课要做，且在所有受调查国家中，面临最艰难的人口与预算困境。中国与泰国分数亦相当高，但改革压力在印度之后。)
三、日本与澳大利亚养老金制度
为更清楚地描绘出本报告提及之亚洲国家养老金制度，我们认为，将其区分为工业化国家，即日本和澳大利亚，与其他亚洲新兴经济体两部分较为适宜。
日本与澳大利亚拥有全面性的、传统的三支柱养老金体系，类似前述所提之教科书架构。
澳大利亚相当倚重基金式养老金制度，第一支柱提供了普遍性的、依据生计与资产调养老金法律制度研究查(means- andasset-tested)的全民养老金制度；第二个支柱则借由强制性的、与收入相关的架构以为营运。自1992年起，只要员工收入在特定水准之上，每位雇主最多必须贡献员工薪资的9%至对应的“养老金基金”(super annuation)中。雇主的强制性供款外，个人亦可自愿向现有或分立“养老金基金”账户供款。澳大利亚相当倚重基金式养老金制度，且其养老金制度的建构，祉有举足轻重的重要性令其为即将来临的人口结构挑战做好准备。
同澳大利亚不同，日本的养老金制度更为复杂。1961年，日本建立了全民性养老金架构。其中，第一支柱由统一费率的基本养老金，即“国家年金”(NationalPension),及与收入相关的职工养老保险(Employee Pension Insurance，简称EPI)构成，此两种方案均为“随收随付”制。这些强制性的养老金计划通常同基金式就业养老金方案配合使用，一般是受益基准(defined benefits，简称DB)，但可以转换为供款基准(Defined Confnibution，简称DC)。
要应对人口结构变化可能带来的问题，日本养老金制度改革的需求至为必要与殷切。当前，日本拟将可以领取养老金的年龄从60岁提高至65岁，并调降公共养老金制度的收入替代水准。为了维持退休后生活的稳定，个人养老金准备将更显重要。
总之，由于人口结构情况日益恶化，加上高度依赖随收随付制，日本养老金制度前景并不若澳大利亚的乐观。
四、亚洲新兴经济体养老金制度
本部分所研究的亚洲国家和区域又可以区分成为以下两大次群组：
-有些国家和地区或多或少拥有全面养老金制度，大致涵盖所有(工作)人口；
-另一些国家的养老金制度则东拼西凑，针对不同人口提供特定养老金方案。
然而，这些区域有一个共同点，即为确保老年人口退休后的收入，这些区域愈来愈倚重基金式养老金制度。
上述第一个群组包括中国香港、新加坡、韩国与中国台湾；第二个群组则包含中国内地、印度与泰国。 第一组群的全面性养老金制度大致与“三个支柱”的养老金模式相符。例如，在香港、新加坡与台湾，养老金的第一支柱依据生计调查，并由政府税收提供资金。在韩国，部分基金式的国家养老金制度(National Pension System，简称NPS)由基础部分和收入相关部分组成，其中基础部分扮演收入再分配的角色。但由于人口老龄化速度极快，韩国的情形与同群组内的其他国家并不相同。目前韩国老年人口依赖比率为12.6%，预估至2050年时将达69.4%,较目前增长5倍，甚至将高于日本。同时，韩国当前养老金制度涵盖率相当有限，约占总人口35%。因此，建构一个全面、普遍性的养老金制度将是韩国最需迫切应对的压力，而为应对日益恶化的人口压力，强化养老金制度中的基金式要素将不可避免。
深入剖析起来，中国内地、印度与泰国养老金准备的景象比其他地区来得更为复杂。这些区域在人均所得排行中榜中殿后，更遑论提供普遍性的养老金安排。但他们的确为特定职业人群提供养老金安排，首先是公务人员，或其他可以区分出的特定人群。
中国现行的养老金体制是这种双重体制的一个典型范例：乡村地区的养老金体制建立在补贴和互助基础之上。这类养老金的资金来自集体与乡村企业的供款，参与者所能领得的养老金金额极低，并同供款年限挂钩。城市地区的养老金制度则呈现出截然不同的样貌。城市养老金制度将随收随付式与雇主和雇员共同供款的基金式养老金结合起来，于1997年起施行，并于1999年扩大，将非国有企业员工也纳入其中。但当前只有不到二成人口加入这一体系，且这一体系面临严重资金不足的危机，特别是在沿海城市里，人数不断增长的中产阶级要想在退休后维持同退休前相同的生活水准，必须要自行多加准备才行。
同中国内地相比，印度目前问题较为轻微，但泰国面临的困境则与中国不相上下。在泰国，养老金通常同工作岗位挂钩，大型企业多半自行设立员工养老基金，但大多数人口根本未加入任何养老金计划。鉴于印度和泰国均面临人口老龄化压力，而泰国的窘境尤甚于印度，当前，两国均致力发展拥有稳健的基金式要素的养老金制度。
