建立多支柱的养老保障体系
俄罗斯、波兰的养老保障体系及其启示-
中国保监会主席助理陈文辉
俄罗斯养老保障体系
俄罗斯养老保障体系起源于前苏联，原是计划经济下国家统筹现收现付制的福利模式。前苏联解体后，俄罗斯政府为了适应发展市场经济的需要，逐渐推进市场化改革，经过两轮改革，基本形成了“三支柱”的养老保障体系框架。
其第一支柱是社会基本养老保险，资金来自社会保险税，由政府直接管理，属于现收现付制，养老金由国家给予保证，但数额较低(每月差不多50美元)，仅能维持最低生活水平，退休者养老金领取额基本相同，不与工资挂钩。
其第二支柱是强制性养老保险，其资金来源于企业缴费，并按照法律规定的比例分为统筹保险和基金积累两个部分。对年收入低于11200美元的雇员，企业缴费约为工资的14%，其中 8%记入统筹保险部分，6%记入基金积累部分。统筹保险部分资金，名义上“记入”个人账户，用以在退休时根据名义“积累额” 计算养老金给付标准，但实际上按照现收现付制管理缴费资金，即用当年收取的缴费支付当年的养老金给付。
基金积累部分，缴费实际进入个人账户，按照投资情况积累增值，退休后作为养老金给付。 其第三支柱是自愿性补充养老保险，包括向商业保险公司投保养老保险，也包括在私营养老金公司建立私人养老金计划。
俄罗斯政府成立了国家养老基金负责第一支柱和第二支柱的管理，成立了国有养老基金资产管理公司负责相应的资金投资。2003年，法律允许参保人可以选择投资管理人，交由私营资产管理公司管理第二支柱中基金积累部分的投资，退休时再转交回国有养老基金资产管理公司。2004年，法律进一步允许参保人可以选择将第二支柱中基金积累部分从国家养老基金中转出，完全交给私营养老金公司管理运作，包括退休后的养老金计算和发放。2007年，市场上大约有265家私营养老金公司，90 家私营资产管理公司，管理养老金资产约250亿美元。
俄罗斯政府对养老保险给予一定的税收优惠，第二支柱的企业缴费可以税前列支。从2008年起，第三支柱中对个人缴费参加商业保险和私人养老金计划都给予减免税收，对企业缴费参加商业保险可以税前列支。
在养老金监管方面，国家养老基金由俄罗斯中央审计委员会监管，直接向总统报告。私营养老金公司和资产管理公司的投资由联邦金融市场监管服务局监管，保险公司经营的私人养老金计划和第三支柱商业保险由联邦保险监管服务局监管。
波兰养老保险体系
波兰作为经济转型的东欧国家，其养老金体系也经历了重大改革。原来的养老保险体系也是单支柱、强制性、现收现付制。政府设立社会保险服务局(ZUS)作为唯一管理经办机构。旧体系下，养老金开支庞大，支出总额占到了GDP的15%，企业缴费负担也很重，养老保险等社会保险缴费水平达到工资的 45%。随着人口老龄化，现收现付制越来越难以维系。1999年，波兰创建了新的养老保险体系，除去对50岁以上“老人”的过渡性安排，对1948年之后出生的人建立起强制性公共养老金体系，形成了“三支柱”的养老保险体系。
其第一支柱属于强制性现收现付制。社会保险服务局收取相当于工资12.22%的缴费，雇主和雇员各负担一半，并将缴费记入名义个人账户，用以在退休时根据名义账户中的“积累额” 计算养老金给付标准，但总体上按照现收现付制管理缴费资金。
其第二支柱属于强制性基金积累制。社会保险服务局收取相当于工资7.3%的缴费，雇主和雇员各负担一半。值得关注的是，社会保险服务局并不直接管理个人实账户中的养老基金，而是把账户基金划转到参保人选择的养老金公司管理运作。参保人可以自由选择养老金公司，并可中途更换，退休后的养老金给付水平根据账户基金实际积累额确定。养老金公司是依法成立的专业化公司，进行市场化营运，相互竞争。养老金公司负责基金投资运作，并必须保证回报率不低于法定标准。同时，向参保人收取一定的初始费用和管理费用，用以弥补营销和管理成本并实现利润。2007年，波兰市场共有15家养老金公司，其中约有一半是由保险公司成立的，其他主要是银行和大企业设立。在市场份额上，保险系养老金公司占据领导地位，仅前4家保险系养老金公司就占据整个第二支柱市场超过60%的份额。
其第三支柱是自愿性补充养老保险制度，政府不强制雇主和雇员参加，形式很多，包括：雇员参加寿险公司的团体保险；或者雇主可以为雇员设立企业养老金计划，委托养老金公司管理雇员个人账户；或者雇主替雇员向开放式基金投资等等。第三支柱主要提供额外的养老金保障。
政府对养老金体系提供税收优惠支持，对第一、第二、第三支柱都给予缴费免税的优惠，只是在参保人领取养老金时征税。
在养老金监管方面，波兰社会保险服务局负责第一支柱征缴、管理和运营以及第二支柱基金征缴工作。1997年，波兰成立了专门的养老基金监管局，其主要负责人由总理任命，负责第二支柱以及第三支柱中企业养老金计划的监管。波兰保险监管服务局则负责第三支柱中团体保险的监管。为了更好监管养老保险体系，2002年，波兰政府将养老基金监管局与保险监管服务局合并，成立了保险和养老金监管局。2006年，根据议会通过的《波兰金融市场监督法》，波兰金融监管走向融合，保险和养老金监管局与证券监管服务局合并成立金融监管服务局， 2008年拟将银行监管局并入。这样，除第一支柱和第二支柱的征缴外，波兰养老体系主要纳入金融监管部门的监管。
波兰养老金改革时，主要关注退休前缴费基金的管理运作问题，由于到2009年就会有第一批退休者需要领取退休金，如何制定第二支柱退休金领取制度成为一项急迫任务。据介绍，将个人账户基金转化为终身年金是可能性很高的方案，而且倾向于交给寿险公司经营年金业务。
几点启示
通过对俄罗斯和波兰的养老保障体系的考察，结合过去对其他国家的研究，我们认为，养老保障体系是各国政府高度重视的民生问题，它影响到整个国家发展、社会稳定和全民幸福，各国都在根据实际国情，选择适合的养老保障模式。同时，各国养老保障体系呈现出一些共同特点和发展趋势，可以为我国完善养老保障体系提供借鉴。
多支柱是养老保障体系的发展方向
多支柱是世界银行大力倡导的“养老保障改革最佳方案”， 已经逐渐得到各国政府的肯定，并在多国实践中显示出良好效果。其基本框架包含三个方面：第一支柱是强制性现收现付制社会基本保险，是国家为公众提供的最低程度养老保障；第二支柱是强制性基金积累制的养老保障，养老金给付与缴费水平挂钩；第三支柱是自愿性补充养老保障，为有需要的个人提供更好的退休生活保障。多支柱体系主要优点包括：一是有效分散风险，比如，第一支柱是现收现付，当年收支在全体参保人之间统筹，受人口比例变化影响较大，但对投资风险不是特别敏感。而第二支柱主要是个人账户、资产积累，受金融风险影响较大，但对人口比例变化不敏感。二是国家、企业、个人共同承担养老责任，可以减轻国家财政负担，有利于扩大覆盖面。三是具有很强的灵活性，有利于满足不同人群的需求。我们看到，俄罗斯和波兰的养老保障体系改革都是从政府大包大揽向“三支柱”发展，既减轻了政府财政负担，还整体上改善了国民养老保障，呈现出良好的发展势头。
我国养老保障体系改革确立了“广覆盖，保基本，多层次，可持续”的目标，正逐步由单一依靠政府经办的社会保险向多支柱体系发展。因此，我们认为，不应简单地将养老保障体系分为 “社会养老保险”和“补充养老保险”，而应该从多支柱的角度研究问题。比照世界银行的定义，我国城镇职工养老保险体系中的基本养老保险统筹部分相当于“第一支柱”，基本养老保险个人账户部分具有强制性、基金积累制的特点，相当于“第二支柱”，商业保险和企业年金都是自愿性养老保障，属于“第三支柱”。我们不一定照搬世界银行的标准，但是根据各个支柱的特点制定相应的政策，促进多支柱协调发展，应是完善多层次养老保障体系的必然要求。
基金积累制养老金应进行市场化运作
基金积累制养老金实质上是一种长期资产积累，需要进行投资实现保值增值。在具体投资管理方面，市场主体往往比政府机构有更多经验、更高效率和更强竞争力。许多国家都允许商业机构管理投资养老基金，并给予参保人选择投资管理机构的权利，通过自由选择和市场竞争，提高养老基金运作效率，而政府集中精力做好监管工作，保证基金安全稳定。我们看到，俄罗斯放开了私营养老金公司和私营资产管理公司管理其第二支柱国家养老金的基金积累部分。波兰社会保障服务局只是负责第二支柱的筹资，而将整个第二支柱基金完全交给市场运作，回报水平更高。
我国在养老保障体系建设中，基金积累制的企业年金已经采取了市场化运作模式。同时，我国正在积极推进个人账户做实试点工作。个人账户本质上是基金积累制养老金，个人账户做实，就必须解决账户资产投资管理的问题。借鉴国际经验，我们认为，应允许个人账户做实后进行市场化运作，具体操作上可以设立专门的养老金管理公司，也可以允许保险公司等金融机构对个人账户进行账户管理和投资管理，通过市场竞争实现个人账户的保值增值，最大限度地保障投保人的养老安全。
基金积累制养老金应主要由金融监管部门监管
基金积累制养老金的主要风险是投资风险消耗基金资产，监管重点是投资安全和经营稳健。因此，基金积累制养老金主要应由金融监管部门监管。俄罗斯和波兰以前都是由劳动部门监管养老保险，改革为多支柱体系后，基金积累制部分都转由金融监管部门监管。俄罗斯私人养老金公司投资由金融市场监管机构监管，波兰社会保障服务局只监管第一支柱，第二支柱和第三支柱都是由保险和养老金监管局以及后来的金融监管服务局监管。
多支柱养老保障体系需要有协调统一的总体设计，在具体业务监管上则应依据各个支柱的风险特点区别对待，现收现付制和基金积累制的风险完全不一样。我们认为，应建立与多支柱相适应的监管体系，在国家统一制定总体法规的基础上，将企业年金等基金积累制养老金计划，纳入金融监管部门的监管范围。
保险业在多支柱养老保障体系中应发挥重要作用
凭借精算、长期资产负债匹配管理、风险控制、面向个体和团体的销售能力、客户服务等优势，保险业在多支柱养老保障体系中发挥着重要作用。俄罗斯对企业和个人投保商业养老保险给予税收优惠支持。
波兰第二支柱市场上保险公司设立的养老金公司占据了大部分份额，第三支柱商业保险也得到税收优惠支持。 借鉴国际经验，我们认为，将保险业纳入多支柱养老保障体系建设的总体规划，并发挥保险业的重要作用。对基本保险统筹部分，保险业可以提供精算服务，确保筹资和给付方案的可持续能力，还可以提供具体经办服务；对基本保险个人账户部分，保险业可以为做实后的账户基金提供管理和经办服务。对企业年金，养老保险公司已经是市场领导者，可以在市场上发挥更大影响力。对商业养老保险，其本身就是多层次养老保障体系的重要组成部分，可以灵活、有效、方便地满足不同人群的养老保障需求，应得到有力的税收优惠支持。
此外，无论是个人账户，还是企业年金，这些基金积累制养老金在退休领取时都需要转化为年金，而终身年金可以完全转移参保人的生存风险，最能体现养老保障目的，是只有保险公司才能够提供的产品。因此，我们认为，应尽早制定企业年金和个人账户到期领取法规，将终身年金作为主要领取方式，并允许保险公司提供年金领取服务。
