事业单位事业单位与企业养老保险并轨已定局;改革成本由谁买单
近期，一些事业单位的“老人”陷入了提前退休还是静观其变的纠结中，他们计算背后的经济账，将7月1日视为做出选择的“大限”。紧张的情绪缘于2014年5月15日出台的《事业单位人事管理条例》（以下简称《条例》），其中规定，从今年7月1日起正式实施“事业单位及其工作人员依法参加社会保险”。
青海省某高校教师对记者说，《条例》出台后不久，学校就被通知，在青海持续工作满30年，女性达到50岁、男性55岁可以申请提前退休，提交报告者一时潮动，听闻仅青海大学一所学校就报了500多人。只差两个月就符合条件的人更是遗憾“落败”。“不过，少数人冷静之后又把报告拿了回来，算了一下账，提前退休损失的工资跟进入社保后减少的退休金差不多。”这名教师说。
事业单位与企业养老保险并轨已成定局。经过了上世纪90年代开始的局部尝试和2008年后的试点折戟，第一部系统规范事业单位人事管理制度的行政法规为改革确立了依据和方向。不过，在具体方案出台之前，不同属性的事业单位、不同年龄层的员工如何差异化对待仍然未知。这也是让部分“老人”恐慌、猜度的原因。
“顶层设计”初具，而后续的可操作方案以及是否将公务员也纳入的政策选择，才是对养老并轨的真正考验。
试点失败
众所周知，当前超过3000万的事业单位编制人员和700多万公务员享受的福利性退休制度，与企业职工的保障性养老制度有着强烈反差。
尽管企业职工养老金已经实现了连续10年、年均10%的高增长，从2005年的人均714元涨至2014年的突破2000元，但养老金替代率仍不能达标，远低于基本养老保险制度预期的58.5%。相比之下，事业单位和机关的对应数字则分别为70%和100%左右。财政部财政科学研究所的研究显示，2013年城镇职工基本养老保险月人均养老金近1900元，事业单位月均养老金是企业退休职工的1.8倍，机关公务员退休人员养老金水平是企业的2.1倍。
早在上世纪90年代，伴随着事业单位改革的启动，部分地方开始了养老机制转型的探索。“有的地方个人也缴费了，但机制没有理顺，结果又退回去了。”人社部副部长胡晓义曾对媒体坦言改革的尝试并不成功。
没有统一协调的方案和配套改革，地方既面临阻力，也缺乏动力。这注定了后来进行的试点也不会有实质性突破。
2008年2月，国务院常务会议确定在山西、上海、浙江、广东、重庆五省市先期开展试点，与事业单位分类改革配套推进。然而，数年过去，几个地方都无法为即将到来的全国性改革交出一份合格的“试点经验”。
据中国人民大学教授王晓军调研，5省市在试点过程中实施对象不一致，范围有宽有窄，缴费基数也不统一，有的按档案工资，有的按工资总额，还有的采取“双基数”。缴费比例各地也差异较大，造成同岗同工却待遇不同的状况。
即便实现了“破冰”的广东，也是“半吊子改革”，事业单位员工与普通企业职工一样，按月缴纳养老保险费，但退休时，待遇依旧按原有标准执行。
“5省市等于最后都停了，没有搞下去。地方肯定是动力不足的，而且事业单位的人员比较抵触—凭什么公务员不参加改革？”中国劳动学会副会长兼中国劳动学会薪酬专业委员会会长苏海南说。除此之外，地方确实也有具体困难，如果当地事业单位的人数比较多，且以前没有缴费的视同缴费的话，在当地从企业筹集的养老保险基金又不够多的情况下，等于事业单位退休人员要分掉一部分养老保险基金，现收现付就会有比较大的压力。而且承担义务教育、基础性科研、公共文化、公共卫生及基层基本医疗服务的公益一类事业单位，其职工按制度安排的工资水平不高，让他们拿出一部分钱缴费，的确很难落实。
影响最大的群体
事实上，即便是实际收入较高的医疗机构、高校等公益二类事业单位，也对不充分的改革有怨言。
“事业单位虽然退休工资高，但是在职收入比企业低。以我为例，读了很多年博士，又出国进修学习过，到现在工资才1万块钱左右，还不如我的研究生刚毕业的收入。而且，工资收入里只有3000元是财政给的，其他7000元是学校和学院发的。”中国人民大学公共管理教授刘昕说。据他所知，退休后绩效工资和补贴就都没有了，只有五六千块。
公益类事业单位以教师和医务人员为主体，他们将是受改革影响最大的群体。按照最新的统计数字，全国专任教师超过1400万，医务人员达到860万。由于长久以来人员冗余、效率低下的社会形象，行政类事业单位对改革形成的阻力被看作是对既得利益的维护，在合理性上立不住脚。而教师和医务人员则不同，他们不仅面向社会公众、提供公共服务，具有天然的道德优势，而且教师群体更是有《教师法》作为法理依据，这使他们在反对并轨时，比其他人更迫切和公开。
2009年全国“两会”期间，正值试点方案发布不久。77名主要来自教育界的政协委员联名提案，建议暂时停止在教师队伍中进行事业单位养老保险改革。他们认为，《教师法》规定教师收入应当不低于当地公务员，自然也应该包括退休收入不低于公务员。
公务员独立于养老改革之外，双轨制便依然存在，只不过对比力量发生变化而已。过去几年中，一直坚持先动事业单位，公务员暂时不动的思路已经被实践证明无法走通，改革很难单兵突进。而现在，机关事业单位养老保险制度已经被明确写入《政府工作报告》，意味着公务员养老纳入社保只是一个时间问题。由于公务员与事业单位切割而产生的阻力变小，成败的关键便更依赖于改革的成本由谁负担。
改革由谁埋单
养老金并轨后涉及的首先是筹资机制问题。按照财政拨款类型的不同，全额拨款、差额财政补贴、自收自支事业单位的欠费是由财政兜底还是个人补缴，老中青三代人群应该如何区分对待，个人缴费是否应该以涨工资为前提，都需要以全面的调研和测算为基础。
有学者估算，按照8%的个人缴费率，如果3000万事业单位工作人员月平均工资2500元，每年空置的个人账户中少缴费用达720亿。财政不可能为此全部埋单。
“老人老办法”、“新人新办法”相对来说不会涉及很复杂的制度设计，而“中人中办法”则会产生欠缴费如何补、补多少的问题。
“全额拨款或者差额拨款的事业单位，主要看财政能不能兜底，这些人已经欠缴费很多年了，退休之后要动用现收现付养老保险基金的部分钱，这可能会使某些地方的社保基金形成缺口。”苏海南说，如果全国算总账，事业单位退休人员退休金改由各地养老保险基金支付，不足部分由财政兜底，这一兜底压力基本不会增加，但是对于财政吃紧、社保基金也不充足的地区，短期内肯定有影响。
在养老基金本身就面临诸多问题的情况下，如果筹资的办法不理顺，新涌入的事业单位人员无疑会使养老基金的负担加重。人社部最近发布的公报显示，2013年各级财政补贴基本养老保险基金3019亿元，比2012年再增加371亿元。以财政补贴为重要来源的基本养老保险制度是否具有可持续性，因此也受到质疑。
中国社科院世界社会保障研究中心发布的《中国养老金发展报告2013》显示，2012年有19个省份的城镇职工基本养老保险基金当期收不抵支；城镇职工基本养老保险个人账户缺口较2011年扩大约240亿元。“这么多地方有缺口，肯定只能拆东补西，或者靠中央的转移支付拨款勉强维持。”刘昕说。
而对于已经脱离了财政供养模式的自收自支单位来说，并轨之后要拿出一部分钱交养老保险是短期内最实际的问题。“有些事业单位经济效益不好，没什么创收渠道，而且当地财政一般不会为他们兜底，欠费需要单位自己拿钱去补。压力当然很大。”苏海南说。
不过，一些事业单位人员，也并不把进入社保看成坏事。据吉林省某重点中学教师万代远介绍，自己的收入中60%~70%是浮动工资。也就是说，按照目前的制度，退休后只能拿到2000到3000元。“虽然是国家白给的，但也太少了。”他说，进入社保后，缴费基数如果按照实际收入算，退休后拿到的钱肯定会增加。
而在刘昕看来，养老并轨有助于解决事业单位人才长期不流动的问题。“事业单位的人员想走但是又没法走，离开的话退休金就没有了，等于净身出户，必须在体制内退休。去企业的话，又没有养老金累积。”刘昕说，并轨之后，可以使事业单位人才向企业流动没有后顾之忧。
方案还有多远
在《条例》中，与养老并轨同时提起的还有建立事业单位工资增长机制。这被公众普遍认为是给事业单位涨工资的信号，并依此断定改革并不会真正触动事业单位人员的利益。而人社部新闻发言人在一次例行发布会上“建立机关事业单位职业年金”的表述更是让舆论质疑：双轨制还没有破除，是否又会产生新的不公平？
如果并轨后事业单位建立相应的职业年金制度，则只能依赖单位创收或财政投入。相当于原有的利益非但没有影响，还会增加新的福利。基于此，舆论的质疑也并非完全是一些事业单位人员所认为的心理不平衡。以往的社会保障并轨中，名义上的特殊待遇被取消，而以变种的名目继续享受优待的“改革”并不是没有发生过，这让公众不得不格外敏感。以医疗领域为例，取消公费医疗后，机关事业单位人员以不同名目享受“补充医疗补助”，需自付部分可进行“二次报销”，与公费医疗待遇相当。
“职业或企业年金制度作为强制养老保险、补充养老保险、个人储蓄养老保险三根支柱之一，设计出发点并不是拉大差距，而是减轻基本养老保险的压力，更好地保障职工退休后的水平不比在职时大幅度下降，合理的差距可以有，但必须要有封顶，在制度上规范得更加细致严密。”苏海南说。
其实，在基本养老保险尚没有理顺的情况下，人社部的表态更像是对事业单位人员的许诺性安抚，以减少改革的阻力。在刘昕看来，现在还谈不上职业年金，养老并轨的方案恐怕也没那么容易出台。
据甘肃省一名市级单位公务员透露，他所在的市还没有涉及事业单位进社保的问题，事业单位分类改革才刚刚开始推进，很多经营性事业单位还没有转企。2011年出台的《分类推进事业单位改革指导意见》留出了5年的灵活时间，也就是说，全国的事业单位行政、公益、经营分类最迟2015年才能全部完成。刘昕认为，在此之前，养老并轨的具体可操作方案很难拿出来。
与此同时，事业单位与机关的关系也没有理顺。“一些事业单位的工资还是跟政府机关联动，事业单位的岗位绩效工资挂钩公务员的岗位等级工资，事业单位虽然对管理人员、行政人员划分了10级职员，但基本上还是按照行政级别发工资，比如5级职员对应的是正处级，6级对应副处、7级正科、8级副科。而且，在组织部的干部任用制度中，事业单位和机关被视为一体，比如有很多事业单位的处长直接调到中央机关当处长，局级事业单位领导调到政府当区长。”刘昕说，事业单位必须是整体配套改革，不仅是养老进社保那么简单。
尽管并轨改革还有很长的路要走，但公平正义的价值应当首先确立。以体制内外身份决定养老待遇差异的规则，必须让位于人力资源的平等对待。社科院世界社保研究中心主任郑秉文也表示，本次养老金双轨制改革是“顶层设计”全国一盘棋，“中央转移支付会解决改革成本问题”。
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